LA REFORMA DE LA LEY DE COSTAS: UN RETROCESO EN LA PROTECCIÓN DEL LITORAL

Por Marta Aguilera Sánchez, licenciada en derecho por la Universitat Autònoma de Barcelona, Máster Oficial en Derecho Ambiental por la Universitat Rovira i Virgili y actual pasante de la Corporación Fiscalía del Medio Ambiente, en Santiago de Chile.

La Ley de Costas, aprobada en 1988, marcó un hito importante en la protección del extenso litoral de nuestro país. 25 años después, se ha aprobado su reforma, pero ¿qué cambios conlleva? ¿Son positivos desde una perspectiva medioambiental?

En la década de los 60 se produjo un gran desarrollo económico en España, basado en la construcción y en el turismo, que ocasionó una gran urbanización del territorio español y, especialmente, de las zonas costeras. Todo ello produjo rápidamente un grave deterioro del litoral. En este contexto, la Ley 22/1988, de 29 de julio, de Costas se adoptó con el objetivo de subsanar todos estos perjuicios. Fue una apuesta arriesgada y sin precedentes, que conllevó medidas muy novedosas dirigidas a recuperar parte del litoral ocupado por edificaciones y construcciones, por lo que marcó un hito importante en nuestra historia jurídica. La principal medida consistió en la técnica del Dominio Público Marítimo-Terrestre (DPMT), a través de la cual se declaró como bien de dominio público todo el litoral español y se establecieron ciertas limitaciones al derecho de propiedad. Para ello era necesario efectuar el deslinde de la costa, que consistía en un procedimiento de carácter administrativo para determinar qué zonas pasaban a pertenecer al DPMT y cuáles no. Ha sido una de las mayores fuentes de conflicto a nivel social y jurisdiccional, ya que supuso la exclusión de la propiedad privada en las zonas que pasaban a ser de dominio público. Esto supuso que aquellas personas legítimamente propietarias de terrenos o fincas vieran transformado su derecho de propiedad en un mero derecho de ocupación del dominio público en régimen de concesión administrativa por un plazo de tiempo determinado. Por esta razón ha sido un tema de gran controversia y litigiosidad.

Benidorm
Benidorm

En general, a pesar de que se trataba de una norma con una elevada protección medioambiental y muy aplaudida por las organizaciones ecologistas, en la práctica su aplicación y desarrollo ha tenido muchos obstáculos. Las repercusiones de la Ley de Costas llegaron incluso a instancias de la UE, a través del Informe Auken. Por todo ello, el actual gobierno inició en julio de 2012 un proceso parlamentario de modificación de dicha ley. Finalmente, en mayo de 2013 se aprobó la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas. Los motivos que se han alegado para llevar a cabo esta reforma son dos: garantizar la protección del litoral y proporcionar seguridad jurídica. Para ello se han introducido numerosas modificaciones, entre las cuales cabe destacar las siguientes:

1. Modificación sustancial de la servidumbre de protección: se reduce el tramo de protección de 100 m a 20 m en aquellos núcleos de población que, a pesar de encontrarse en suelo no urbanizable, cuenten con determinados servicios. También será posible reducir excepcionalmente los 100 m a 20 m en los en los márgenes de los ríos hasta donde sean sensibles las mareas, para evitar que en los tramos alejados de la desembocadura se genere, por defecto, una servidumbre de 100 metros.

2. Modificación de los plazos de las concesiones administrativas derivadas del deslinde: se pasa de 30 a 75 años. En relación a las concesiones otorgadas en base a la Ley de 1988, se prevé la prórroga de los plazos, equiparándolas así a las nuevas concesiones que se produjesen. De este modo, las concesiones que iban a expirar en 2018, transcurridos ya los 30 años, podrán ser objeto de prórroga hasta 75 años más.

3. Inscripción registral imperativa de todos los deslindes efectuados y de los cambios de titularidad en la propiedad, así como la publicación de las líneas de deslinde en la sede electrónica del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente.

4. Exclusión expresa de determinadas áreas del litoral español, que a pesar de encontrarse en la zona de servidumbre de protección y de cumplir los correspondientes requisitos, no se consideran incluidas en el DPMT.

5. Revisión de los deslindes ya realizados, ya que fruto de las modificaciones, se producirán situaciones en las que los bienes afectados por la Ley de Costas y con la reforma dejan de estar incluidos en este espacio.

6. Transmisibilidad de las concesiones. Se permite tanto la transmisión inter vivos como la transmisión mortis causa, siempre que se cumplan determinados requisitos.

7. Cláusula anti-Algarrobico. Se introduce una medida dirigida a evitar infracciones urbanísticas, consistente en que el Delegado del Gobierno, a instancia del Ministro de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, puede suspender directamente actos y acuerdos adoptados por los entes locales, siempre que afecten el DPMT o las servidumbres de protección.

8. Disposiciones relativas a la lucha contra los efectos del cambio climático en el litoral, como la subida del nivel del mar. Se establecen medidas tanto para los propietarios o titulares de las concesiones como para la Administración.

Desde una perspectiva crítica de estos cambios, cabe destacar, en primer lugar, que no proporciona una mayor protección del litoral. Por una parte, la franja de protección del litoral se reduce, al mismo tiempo que no se prevé ningún mecanismo para ampliar la protección actual. Parece que todas las medidas tienden a reducir la franja del litoral protegida. Y por otra parte, el plazo de las concesiones se prorroga hasta 75 años, desvirtuando totalmente el objetivo de la Ley de 1988, que pretendía recuperar gran parte del litoral a través de la fórmula del dominio público. Parece ser que el legislador no se atreve a optar por una liberalización total del litoral de edificaciones y poner fin a las concesiones. Se produce así una perpetuación de los regímenes de concesión, que incluso se pueden transmitir libremente, sin poner fin a las edificaciones y construcciones dentro de las servidumbres de protección. De este modo no se logra la recuperación del litoral que se pretende perseguir.

Los aspectos positivos que cabe elogiar son dos. Por una parte, se debe reconocer el interés de la mencionada cláusula anti-Algarrobico. A pesar de que podría crear algún conflicto competencial, ya que la Administración del Estado asume una facultad absoluta de revocar una decisión tomada por otra Administración, parece positiva en tanto que puede ser un buen mecanismo para evitar nuevos casos de corrupción urbanística y edificaciones ilegales. Sin embargo, habría que esperar si funciona en la práctica, ya que ¿la Administración estatal tendrá los recursos suficientes para conocer acuerdos y actos que puedan adoptarse en cualquier punto del litoral español?  Y por otra parte, por primera vez se incorpora el fenómeno del cambio climático y sus graves efectos en el litoral. Se establecen, así, límites a las potestades de los titulares de las concesiones, así como se exige al Ministerio de Agricultura,  Alimentación y Medio Ambiente y las diferentes Comunidades Autónomas la elaboración de una estrategia de adaptación de la costa a los efectos del cambio climático.

Hotel El Algarrobico (Fuente: El País)
Hotel El Algarrobico (Fuente: El País)

En segundo lugar, tampoco se puede afirmar que otorgue seguridad jurídica. Si bien la reforma incorpora algunas medidas que se pueden alabar, como la inscripción obligatoria en el registro de la propiedad, la revisión de los deslindes ya ejecutados se plantea como una medida alarmante e incierta. Después de haber llevado a cabo un gran número de largos procedimientos administrativos de deslinde durante estos últimos años, se deberá revisar cada uno de ellos y en algunos casos retroceder a la situación anterior. Esto supondrá el inicio de nuevos procedimientos y de restituciones de las propiedades de los bienes afectados a sus propietarios. Incluso, puede derivar en reclamaciones de indemnizaciones por la privación de su derecho de propiedad legítimo. En definitiva, es un claro retroceso en el proceso iniciado para salvaguardar nuestro litoral.

En tercer lugar, todo parece indicar que el verdadero motivo de la reforma es lograr una revalorización económica del litoral. Muchas de las medidas previstas permiten una mayor libertad a la hora de realizar obras y actividades; una mayor libertad en el tráfico jurídico de los bienes; y mayores plazos de disfrute de los derechos de ocupación. Y todo esto conlleva una progresiva privatización del litoral, que no va acompañado de medidas de protección reales y efectivas.

Y en cuarto lugar, la exclusión expresa de determinados núcleos de población podría suponer una vulneración del principio de igualdad ante la ley, recogido en el artículo 14 de la Constitución. El texto de la reforma lo justifica en base a la situación singular de estos 10 núcleos de población, ¿pero no existen otros muchos supuestos de características similares en todo nuestro extenso litoral? ¿Por qué se han elegido estos 10? Se pueden producir graves vulneraciones del derecho de igualdad para propietarios que reúnan las mismas condiciones que estos 10 núcleos y, sin embargo, no están incluidos.

Empuriabrava, uno de los núcleos de población excluidos del dominio público marítimo-terrestre. (Fuente: El Pais)
Empuriabrava, uno de los núcleos de población excluidos del dominio público marítimo-terrestre. (Fuente: El Pais)

En definitiva, se puede concluir que la protección jurídica del litoral es un asunto difícil de abordar. El legislador de 1988 tuvo la valentía y el coraje de adoptar una norma que en aquel momento no tenía ningún precedente anterior, con la finalidad última de preservar la costa de todo el proceso de urbanización salvaje que se había producido y que se seguía produciendo. Sin embargo, lo que ha destacado de esta norma ha sido su inaplicación en algunas ocasiones y su difícil aplicación en la mayoría de casos, siendo causa de una gran conflictividad. Es evidente la colisión de intereses entre medio ambiente y el derecho a la propiedad. La reforma de la Ley de Costas había sido reclamada por la doctrina desde hacía algunos años, para subsanar los problemas y obstáculos surgidos en la práctica. No obstante, la reforma aprobada parece no ser idónea para garantizar una protección medioambiental de nuestro litoral. Una posible alternativa sería una reforma que hubiera introducido simplemente criterios para determinar en qué casos el derecho a la propiedad puede prevalecer por encima del medio ambiente. Es decir, criterios concretos para determinar cuando el deslinde afecta gravemente los derechos de ciudadanos, por ejemplo, en casos en los que los individuos sólo poseen esa vivienda, y cuando no los afecta, por tratarse de segundas residencias u otras edificaciones que no se consideran de primera necesidad, entre muchos otros casos.

Todo parece indicar que la reforma persigue continuar con la situación de urbanización de nuestro litoral, para revalorizar económicamente el litoral, especialmente en época de crisis económica, y todo ello, a nuestra costa.

Publicado por AAEDAT

La AAEDAT té per finalitat estrènyer llaços d'integració entre els alumn@s i ex alumn@s del Màster i d'acord als seus estatuts té com objectius: 1. Satisfer interessos comuns amb la finalitat de promoure els nostres coneixements científics de caràcter ambiental i aplicar-los en benefici de la col·lectivitat. 2. Promoure imantenir una xarxa de relacions i d'intercanvis professionals entre les persones que s'han format en la URV en l'àmbit del dret ambiental. 3. Contribuir amb la divulgació i difusió dels objectius del Centri d?Estudis de Dret Ambiental de la Universitat Rovira i Virgili, com una entitat pública catalana d'investigació universitària superior, i promoure i divulgar al mateix temps les activitats dels seus ens i col·lectius, sempre que responguin a alguns dels objectius enunciats. 4. Fomentar la col·laboració amb altres col·lectius universitaris i la creació d'espais comuns de debat i reflexió. 5. Buscar mecanismes de relació amb la societat, representada per entitats i organismes socials, culturals, polítics i econòmics. 6. Organitzar activitats i prestar serveis als associats.

2 comentarios sobre “LA REFORMA DE LA LEY DE COSTAS: UN RETROCESO EN LA PROTECCIÓN DEL LITORAL

  1. “Es evidente la colisión de intereses entre medio ambiente y el derecho a la propiedad.” Que triste y que cierto.

    Me gustaría saber hasta que punto se ha hecho partícipe a la opinión pública y a la ciudadanía de este debate y si antes de la aprobación de la reforma se dieron argumentos sólidos que justificaran sus supuestos beneficios.

    1. Hola Carlos, gracias por tu comentario.

      La tramitación de la ley se inició en julio de 2012, cuando el gobierno presentó un Anteproyecto de Ley de reforma de la Ley de Costas. En septiembre del mismo año se aprobó por el Consejo de Ministros y se remitió al Congreso de los Diputados, donde hubo el correspondiente plazo para proponer enmiendas hasta el 20 de noviembre. En diciembre se publicaron las enmiendas presentadas y en enero de 2013 se aprobaron algunas de las enmiendas interpuestas. Posteriormente, se remitió al Senado para su aprobación. De este modo, considerando la mayoría absoluta del gobierno, la ley se aprobó con leves e insignificantes modificaciones y sin escuchar las consideraciones y reclamaciones que las asociaciones y organizaciones ecologistas manifestaron fuertemente. Y prueba de ello es que recientemente, en octubre, el Tribunal Constitucional ha aceptado a trámite diversos recursos de inconstitucionalidad contra varios preceptos de la Ley, presentados por el PSOE y por las Comunidades Autónomas de Andalucía, Asturias y Canarias.

      Los dos grandes argumentos para llevar a cabo la reforma, defendidos por el actual gobierno, han sido la necesidad de proporcionar seguridad jurídica (a los propietarios de bienes inmuebles afectados) y obtener una mayor protección del litoral. Cabe destacar especialmente la importancia del Informe Auken del Parlamento europeo, que instaba al gobierno español a solucionar los problemas que muchos propietarios europeos de bienes inmuebles estaban viviendo a raíz de la Ley de 1988. De este modo, los derechos de propiedad de los extranjeros que poseían viviendas de segunda residencia en España se han impuesto, tristemente, por encima de la protección ambiental.

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